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16 de Setembro de 2019

A carga tributária brasileira e a curva de Laffer

Daniel Silva, Advogado
Publicado por Daniel Silva
há 3 meses

I - INTRODUÇÃO

O presente artigo tenta demonstrar como a carga tributária afeta o desenvolvimento da nação brasileira. Assim, tenta demonstrar o impacto que há na sociedade e no país.

Vale destacar que há estudos como o critério de Kaldor-Hicks onde busca superar a restrição imposta pelo ótimo de Pareto de que mudanças somente são eficientes se nenhum indivíduo fica em posição pior. Pelo critério de Kaldor-Hicks, o importante é que os ganhadores possam compensar os perdedores, mesmo que efetivamente não o façam.

Todavia, neste artigo utiliza-se a curva de Laffer para demonstrar os gargalos da tributação no Brasil.

A curva de Laffer consiste na ideia de que há um ponto de equilíbrio entre a tributação e o Produto Interno Bruto (PIB) no qual a arrecadação financeira é maximizada.

Desse modo, quando o benefício de determinada ação for superior ao custo da sua não realização, o indivíduo tende a adota-la. Se a tributação é alta e a chance de punição for pequena, o comportamento de sonegação é estimulado. O contrário também é verdadeiro.

Um sistema tributário eficiente deve buscar alcançar o crucial ponto de equilíbrio entre a maximização de recursos, com o menor impacto tributário sobre seus contribuintes, esse é o ideal tributário que deve ser buscado.

Por outro lado, o sistema tributário brasileiro não se limita apenas a sua elevadíssima carga tributária. Trata-se, também, de um dos sistemas mais complexos e caóticos existentes no mundo contemporâneo.

Estudos apontam a presença de um emaranhado de normas que representam cerca de 61 tributos (entre impostos, taxas, contribuições especiais, etc.) que devem ser absorvidos por uma empresa em funcionamento no Brasil, além da necessidade do cumprimento de 95 obrigações tributárias acessórias para que o contribuinte pessoa jurídica possa estar “em dia” com o Fisco.

Insta salientar que as obrigações tributárias não se limitam apenas aos recolhimentos de valores dos tributos. Na realidade, exige das empresas alocação de recursos em grande quantidade para contratação de pessoal especializado necessário para o atendimento de todas as obrigações tributárias acessórias, que incluem desde escrituração de livros contábeis até o preenchimento de declarações para o Fisco.

O problema patológico-tributário brasileiro, oriundo da elevada carga tributária e do ineficiente emaranhando de normas existentes, certamente não pode ser resolvido pela simples instituição de programas de refinanciamento dos débitos tributários, responsável, apenas, em estabelecer um perigoso “ciclo vicioso” tendente ao aumento nos níveis de inadimplemento das obrigações tributárias.

A evolução do diálogo entre Direito e Economia deve ser visto como algo positivo, correspondendo a mais uma ferramenta que possa auxiliar o direito na eterna busca de uma sociedade mais justa e igualitária, permitindo que haja um aumento da produtividade e, por consequência, uma maior circulação de riquezas.

Tanto o Direito quanto a Economia lidam com problemas de coordenação, estabilidade e eficiência na sociedade. Mas a formação de linhas complementares de análise e pesquisa não é simples porque as suas metodologias diferem de modo bastante agudo. Enquanto o Direito é exclusivamente verbal, a Economia é também matemática; enquanto o Direito é marcadamente hermenêutico, a Economia é marcadamente empírica; enquanto o Direito aspira ser justo, a Economia aspira ser científica; enquanto a crítica econômica se dá pelo custo, a crítica jurídica se dá pela legalidade. Isso torna o diálogo entre economistas e juristas inevitavelmente turbulento, e geralmente bastante destrutivo.

A economia política surge com Adam Smith, que se interessou pelo Direito principalmente em razão da sua importância para o funcionamento dos mercados.

Enfim, para entendermos como o Brasil chegou ao ponto que se encontra hoje, devemos estudar a história tributária brasileira, não há a intenção de esgotar o assunto, mas apenas demonstrar resumidamente os pontos mais importantes, como o Brasil chegou na situação em que se encontra e qual o ponto em que o Brasil está no momento.

II - A TRIBUTAÇÃO BRASILEIRA – BREVE HISTÓRIA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA

A história tributária brasileira começa na época do Império, onde a economia era lastreada por uma base agrícola e amplamente aberta ao capital estrangeiro.

Dessa forma, o comércio exterior prevaleceu durante todo esse período, destacando-se o imposto de importação, que, em alguns anos, respondeu por 70% da receita pública total. E a influência era tamanha que, mesmo às vésperas da proclamação da República, tal imposto participava em metade da receita do governo.

Ou seja, ocorreu no Brasil uma singularidade, onde tínhamos contribuintes antes mesmo de termos Direito Tributário; tínhamos tributação antes mesmo de termos Constituição, pois o advento da primeira Constituição seria apenas em 1824.

Ressalta-se que na época do Império toda a tributação existente era manejada de forma a transferir riquezas para fora do território nacional, não ensejando uma desejável aplicação do produto arrecadado no custeio de qualquer atuação pública em prol da cidadania.

De fato, a promulgação da Constituição de 1824 não logrou êxito em relação ao aperfeiçoamento da estrutura de tributos então vigente, mas possuiu o efeito de fazer com que o produto arrecadado permanecesse no território brasileiro.

Com a proclamação da República até meados da década de 1930, o sistema tributário brasileiro persistiu, com algumas alterações, nos mesmos parâmetros.

A Constituição de 1891, sem modificar o quadro anterior, introduziu um regime de separação de fontes tributárias, com a adoção do regime federativo, sucedendo a discriminação dos impostos de competência exclusiva da União e dos estados, haja vista a necessidade de dotação de receitas que lhes permitissem a recém-adquirida autonomia financeira.

A estrutura republicana, comparada à do Império, era mais enxuta, tendo havido a extinção de alguns impostos que integravam o orçamento federal em 1889. Ainda assim, a agricultura e o comércio exterior continuavam preponderantes. Além disso, União e Estados gozavam de liberdade para criar outras receitas tributárias.

A Constituição Federal de 1934 e a legislação desse período conseguiram estabelecer condições para uma posterior evolução. A revisão do pacto federativo foi necessária, de modo que as principais modificações se deram nas esferas estadual e municipal. Passaram a predominar os impostos internos sobre produtos. Em relação à distribuição das competências, pela primeira vez, atribuiu-se, constitucionalmente falando, um campo próprio aos municípios, com uma estrutura de cinco tributos.

Já quanto à composição da receita tributária federal, o imposto de importação figurou como principal fonte de recursos antes de 1930, somente daí em diante é que o imposto sobre consumo o superou.

Outra novidade trazida pela Constituição de 1934 foi a repartição das receitas entre os diversos entes federados e a liberdade para que União, estados e municípios pudessem criar outros impostos. Ao governo federal continuavam a exclusividade sobre os impostos de renda e consumo existentes (TAVARES, 2019).

Com o advento da Constituição de 1946 houve mudança no nosso sistema tributário. Aumentou-se a receita dos municípios, com a inclusão de dois novos impostos na sua esfera de sua competência, surgem alterações na estrutura econômica nacional que era predominantemente atividades primárias transmudando-se para atividades de bases preponderantemente industriais e urbanas.

Com a criação de mecanismos de descentralização de Poder, ampliam-se, a concepção constitucional de Federalismo, modificando o sistema de competências, passando de um exclusivismo inicial para um processo de cogestão e cooperação na consecução de interesses públicos.

É na Carta Magna de 1946 que é instituído os princípios da anualidade, anterioridade e legalidade tributárias.

Todavia, diante da crise econômica e política que passávamos na década de 1960, a reforma tributária sobrevém como prioritária. Não apenas para resolver a imensa dificuldade orçamentária, como, principalmente, para prover recursos para o Estado.

Existia uma consciência no Poder Central de que era necessário, especialmente prioritário, reorganizarem-se os diversos setores da vida nacional, as denominadas “reformas de base”, e a mudança da estrutura fiscal era apenas uma delas. Tratava-se, pois, de uma estrutura tributária arcaica, intrincada e não mais capaz de prover os recursos adequados para o correto e pleno desempenho dos papéis estatais, isso sem incorrer em fortes e irreversíveis desequilíbrios estruturais (TAVARES, 2019).

Com o advento da Emenda Constitucional nº 18, de 1965, ocorreu a aprovação do Código Tributário Nacional (CTN), em 1966, documento legal que marca o fim dos trabalhos. E um de seus admiráveis aspectos foi a alteração da sistemática de arrecadação, priorizando a tributação sobre valor agregado, em vez daquele “em cascata”, referente a impostos cumulativos. Fechou-se a porta para que os entes federados criassem indiscriminadamente novos impostos, sendo essa tarefa restringida à União, o que levou à égide de três sistemas tributários distintos: o federal, o estadual e o municipal.

Dessa forma, o Direito tributário começou a ganhar consistência como Sistema Tributário Nacional a partir da Emenda Constitucional nº 18/65, o que existia anterior à Emenda Constitucional, que era defendido por alguns como um sistema autônomo, em realidade era uma completa desarmonia das normas.

Certos impostos foram extintos, outros renomeados, todos tendo suas bases de incidência muito bem definidas, e, ainda, alguns tributos assumiram feição econômica, viabilizando as políticas extrafiscais.

O Estado, agora, atuava diretamente na economia, impulsionando ou desincentivando importações ou exportações, e regulando o consumo. Ainda na esteira da inovação, foram criados dois impostos sobre valor agregado (IVA) ou adicionado: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). O último, na década de 1980, viria a ser nomeado Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). De caráter não cumulativo, estes deram ares renovados à economia e sepultaram a cumulatividade da tributação, empecilho ao desenvolvimento do país.

A Constituição de 1988, por sua vez, foi o fortalecimento da Federação, o que se refletiu no aumento da presença fiscal de estados e municípios e na descentralização das receitas tributárias disponíveis. Igualmente procurou-se corrigir as décadas de atraso na órbita social, implantando-se um regime securatório e garantidor de direitos impossíveis de serem mantidos sem que mais recursos fossem imediatamente carreados para o erário.

O governo teve, então, que tomar medidas rápidas para rematar o complicado orçamento. Com isso, para ampliar a receita da União, desfacalda pelos elevados custos sociais e pelo regime de transferências, abusou-se, e muito, da criação de novos tributos e da elevação dos já existentes,

Com o aumento progressivo da carga tributária sobre o consumo e a produção, potencializou-se o fenômeno da regressividade tributária, prejudicando diretamente a população, inviabilizando o comércio e a prestação de serviços, desestimulando o processo de industrialização.

Basta ver que “a carga tributária, segundo estudos da Receita Federal do Brasil, elevou-se de 25,7% para 35,8% do PIB no curto espaço de 15 anos, entre 1993 e 2008” (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2010, p.72).

É notório, portanto, que a tributação sobre valor agregado vem sendo substituída pela de caráter cumulativo. A explicação mais difundida pelos que defendem essa última é de que esse tipo de tributação é de mais fácil fiscalização, além de ser menos afetado pelas oscilações na conjuntura econômica, já que a maior parte incide sobre o faturamento e não sobre o lucro.

Em 1994 com a chegada do Plano Real conseguiu conter a inflação, iniciando uma importantíssima fase de estabilização econômica e financeira e de controle cambial, afora o desenvolvimento econômico que propiciou.

II.I. A TRIBUTAÇÃO ATUAL DO BRASIL

No Brasil, infelizmente, os mais pobres são os que mais sofrem com a carga tributária, pois há uma tributação muito grande no consumo, o que prejudica os mais desfavorecidos.

O sistema tributário brasileiro se difere dos países desenvolvidos, pois a grande concentração da arrecadação da tributação é sobre o consumo em detrimento da arrecadação sobre a renda, o que termina por onerar mais gravosamente os pobres, já que estes são obrigados a aplicar a maior parte de seus rendimentos na aquisição de bens materiais e serviços.

Assim, a tributação excessiva sobre o consumo acarreta maior tributação sobre os mais pobres. Citando o Relatório de Observação nº 2 dos Indicadores de Iniquidade do Sistema Tributário Nacional, produzido em 2011 pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, o Professor Abhner Youssif Mota Arabi verifica que em 2004 (PEREIRA, 2018):

“Enquanto, na média os países da OCDE recebem 37% de suas receitas da tributação da renda e 25% da do consumo, no Brasil, a tributação sobre bens e serviços responde por 51% da carga tributária, enquanto a sobre a renda representa somente 18%” (relator).

“(...) quem ganhava até 2 salários mínimos mensais comprometia 48,8% de sua renda no pagamento de tributos, enquanto que o peso da carga tributária para as famílias com renda superior a 30 salários mínimos mensais correspondia a 26,3%. Os números que representam tamanha discrepância são ainda mais drásticos quando se considera apenas os tributos indiretos (como são os tributos sobre o consumo): para o primeiro grupo, a carga tributária corresponde a 45,8%, enquanto que para o segundo 16,4%”

No que se refere à renda, indica-se que 25% de toda a renda nacional está concentrada junto ao 1% mais rico da população e que os 5% mais ricos recebem juntos o mesmo que os outros 95%, o que demonstra o abismo existente no Brasil.

A propósito, ali se constata que quem ganhava até dois salários mínimos mensais comprometia 48,8% de sua renda no pagamento de tributos, enquanto que o peso da carga tributária para as famílias com renda superior a trinta salários mínimos mensais corresponde a 26,3%.

Os números que representam tamanha discrepância são ainda mais drásticos quando se considera apenas os tributos indiretos (como são os tributos sobre o consumo): para o primeiro grupo, a carga tributária corresponde a 45,8%, enquanto que para o segundo 16,4%. De modo diverso, a situação se apresenta em melhores panos quando se considera apenas a tributação direta (como é a tributação sobre a renda e o patrimônio): 3,1% para o primeiro grupo e 9,9% para o segundo.

Enquanto, na média os países da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE) recebem 37% de suas receitas da tributação da renda e 25% do consumo, no Brasil, a tributação sobre bens e serviços responde por 51% da carga tributária, enquanto sobre a renda representa somente 18%.

É por isso que o Brasil deveria deslocar parte da sua tributação sobre o consumo para a renda, buscando atingir a distribuição similar a dos países da OCDE.

Vale ressaltar que a carga tributária do Brasil é em torno de 35% do PIB, o que é demasiado por sinal.

No Brasil, essa questão é ainda mais evidente quando analisamos o retorno do investimento dos tributos para os contribuintes. Um levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) evidencia a relação entre a carga tributária e o retorno dos valores arrecadados para a população.

De acordo com o levantamento, entre os 30 países com maior carga em tributos, o Brasil é o que menos oferece retorno em serviços essenciais em prol da sociedade, justificando a falta de incentivo para o pagamento correto desses tributos.

Observa-se que quem paga mais tributos no Brasil são os mais pobres, enquanto os mais ricos conseguem ter uma menor arrecadação, o que fere o preceito constitucional constante no § 1º, do artigo 145 da Constituição Federal (capacidade contributiva).

III - A CURVA DE LAFFER

A teoria da curva de Laffer foi concebida por Arthur Laffer, economista norte-americano que fez parte do governo Reagan, que defendia uma menor tributação para uma maior arrecadação do Estado.

Considerada uma das teorias mais conhecidas na economia mundial e que consiste na representação teórica da relação entre o valor arrecadado com imposto em diferentes alíquotas. É usada para ilustrar o conceito de "elasticidade da receita taxável"

Desse modo, a curva de Laffer não é estática, mas se apresenta de forma dinâmica com uma tendência regressiva, de modo que o percentual ótimo da carga tributária tende a ser reduzido com o desenvolvimento tecnológico e com a globalização.

Pela Curva de Laffer, parte-se do princípio que tanto em zero como em 100% de tributação não ocorre arrecadação. Se a alíquota é zero, nada é arrecadado. Se é 100% também não se arrecada, pois ninguém vai trabalhar de modo que todo o fruto do seu trabalho seja “confiscado” pelo Estado.

Nesse contexto, a Curva de Laffer demonstra um valor de alíquota específico, um valor médio de equilíbrio em que se obtém o máximo de arrecadação, com melhor tributação possível. A partir do ponto de equilíbrio, quanto maior a carga tributária, maior a tendência de comportamentos que escapem à sua incidência, reduzindo a arrecadação (ARAÚJO, 2016).

Vale ressaltar que a Suprema Corte Americana já consignou entendimento similar ao conceito da Curva de Laffer, no julgamento do caso McCulloch vs Maruland, em 06 de março de 1819, o Juiz da Suprema Corte dos Estados Unidos utilizou a seguinte expressão: “An unlimited power to tax involves, necessarily, a power to destroy; because there is a limit beyond which no institution and no property can bear taxation” (em tradução livre: “Um poder de tributar ilimitado envolve, necessariamente, um poder de destruir; porque há um limite além do qual nenhuma instituição e nenhuma propriedade pode suportar a tributação”).

O aumento da carga tributária não implica em um aumento da arrecadação na mesma medida, pois é uma situação perfeita jamais atingida.

No modelo real, o aumento da carga tributária não aumenta a arrecadação, pois chega a um ponto em que a curva se inverte e ao invés de elevar a arrecadação, um novo aumento de imposto passaria a reduzi-la.

A imposição fiscal acaba por desestimular a prática de seus fatos geradores, incentiva o aumento da informalidade e sonegação.

Sendo assim, a teoria afirma que quanto mais impostos, o contribuinte tem mais dificuldade em pagá-los, seja por dificuldade financeira, seja por diminuição da produção, tornando mais atrativa a sonegação. Ou seja, quanto mais impostos, maior é a sonegação.

Vale ressaltar que com o advento da tecnologia tornarão mais sensíveis as finanças públicas, pois se há algum tempo as pessoas seriam mais facilmente obrigadas a tolerar as imposições do Estado, hoje em dia têm menos tolerância. De modo que a carga tributária terá de ser drasticamente reduzida, do contrário, aumentarão as esquivas fiscais, diante das novas possibilidades e facilidades trazidas pela tecnologia.

Conhecer a curva de Laffer e suas implicações é importante não apenas para suavizar a tributação sobre os contribuintes, mas para otimizar a receita do Estado. Uma carga tributária excessiva, além do ápice da curva é prejudicial tanto para os contribuintes como para o Fisco, e sua redução é benéfica a ambos; por outro lado, uma carga tributária à esquerda da curva ainda é benéfica para os contribuintes, mas não necessariamente para o Estado (ARAÚJO, 2016).

Em 2010 houve a publicação do artigo escrito por Christina D. Romer e David H. Romer (casal Romer), intitulado “The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks”, onde foi examinado os efeitos da taxa no PIB, os autores indicam que o aumento de 1% da taxa (percentual do PIB), causa a queda do PIB em 3%.

Todavia, alguns estudiosos entendem que o ponto do ápice da curva é por volta de 70%. Entretanto, no artigo dos Romers indica que o ápice da curva é muito mais baixo do que o indicado pelos estudiosos, sendo um percentual de 33%.

Por exemplo, suponha que em um país o PIB seja de R$ 100 bilhões e suponha que a taxa de 33%, ou seja, o Estado arrecada R$ 33 bilhões. Agora suponha que o Estado aumenta a taxa para 34%. Logo, com o aumento da carga tributária, o PIB cai 3%, para 97 bilhões, a nova taxa incide pelo novo PIB, ou seja, o Estado arrecadaria 32,98 bilhões. Nota-se que a arrecadação na taxa de 33% é maior que na taxa de 34%, o que demonstra que a arrecadação do Estado seria cada vez menor.

Estimativas apontam que o Brasil deixa de arrecadar mais de R$ 500 bilhões em impostos por ano. Esse valor sonegado corresponde a aproximadamente 10% do PIB nacional. Paradoxalmente, o Brasil também é um dos países com a maior carga tributária. De acordo com o Sonegômetro, placar digital criado pelo Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional (Sinprofaz) que faz essa medição estimada, até julho deste ano já foram sonegados mais de R$ 337 bilhões.

Com a retração do PIB brasileiro houve um deslocamento na curva de Laffer, que deslocou o país para uma situação prejudicial às suas finanças caso não haja uma redução na carga tributária.

Por conseguinte, evidente que a carga tributária brasileira é muito grande, o retorno para a população é muita baixa e o desemprego é enorme, o que faz imprescindível a reforma tributária para destravar a economia e fazer com que os empresários possam investir para obter lucro e o Estado, por sua vez, arrecadar o que lhe compete, tendo como efeito o desenvolvimento do Brasil.

IV - CONCLUSÃO

A disciplina de Direito e Economia possa apontar novos caminhos para pesquisa em Direito no Brasil, aumentar a transparência do trato das instituições jurídico-políticas e contribuir para o aperfeiçoamento democrático. Hoje, a pesquisa em Direito e Economia convida a uma reflexão abrangente de inserção dos institutos jurídicos em contextos amplos de políticas públicas, e também à pesquisa interdisciplinar (SALAMA, 2008).

Percebe-se que a tributação brasileira é muito alta, na casa dos 35% do PIB, o que torna muito oneroso investir no país e dificulta o desenvolvimento. Além do fato que a carga tributária onera demasiadamente os mais pobres, ao invés dos mais ricos.

Como dito a tributação brasileira onera demasiadamente os mais desfavorecidos e já se encontra um pouco além do ápice da curva de Laffer, o que favorece o desejo em não investir e a sonegação, acarretando em desemprego para a população.

Soma-se também o fato que o Brasil é o país onde há o menor retorno para população dos serviços essenciais. Em outros termos, a população não percebe a utilização dos impostos na sua qualidade de vida, principalmente nos serviços básicos, como saúde, educação e segurança.

Também deve ser apontado que programas governamentais como Refiz acaba beneficiando os maus pagadores em detrimento dos bons pagadores, pois dá incentivos aos maus pagadores, o que estimula o ato de não arrecadar, pois sabe-se que lá na frente poderá parcelar em vários anos, sem multa e ainda com abatimento.

Destarte, o Brasil precisa passar por uma reforma tributária para tentar se aproximar da média utilizada pelos países da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Por fim, a tributação brasileira está na contramão dos países da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), o que torna imprescindível a reforma tributária, para simplificar os impostos, deslocar parte da tributação sobre o consumo para a renda e diminuir o percentual arrecadado.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

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ARAÚJO, Guilherme Dourado Aragão Sá. Onde estamos na Curva de Laffer? Análise sobre a otimização da carga tributária brasileira. Brasília: Revista de Direito Internacional Econômico e Tributário - RDIET, v. 11, nº 1, p. 197-226, Jan-Jun, 2016.

BARROSO, Luís Roberto. Ano do STF: Judicialização, ativismo e legitimidade democrática. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2008-dez-22/judicializacao_ativismo_legitimidade_democratica?imprimir=1>, acessado em 29/04/2019, às 09h53.

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